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Hintergrundpapier: 2026_Hintergrundpapier.pdf

Am 8. Oktober 2026 befasste sich der Arbeitskreis Kartellrecht beim Bundeskartellamt mit dem Thema „Zwischen ‚angemessenen‘ Preisen und Ausbeutungsmissbrauch – Möglichkeiten und Grenzen des Kartellrechts“. Unter Leitung von Prof. Ost, Vizepräsident des Bundeskartellamts, diskutierten mehr als 90 Wettbewerbsexperten über kartellrechtliche Eingriffe gegen überhöhte Preise. Nach der Pressemitteilung wurden die bisherigen Erfahrungen mit Preismissbrauchsverfahren kontrovers bewertet. Solche Verfahren hätten Verbraucher auf Märkten mit wenig oder keinem Wettbewerb erheblich entlastet. Zugleich seien sie aufwändig und langwierig.

Das zur Vorbereitung veröffentlichte Hintergrundpapier untersucht, inwieweit die Preismissbrauchskontrolle den politischen Erwartungen bei steigenden Verbraucherpreisen gerecht werden könne. Dabei unterscheidet das Amt zwischen einem vermeintlich hohen Preis und seinem kartellrechtlich relevanten Missbrauch. Auch bei funktionierendem Wettbewerb könnten Knappheiten zu erheblichen Preissteigerungen führen. Würden solche Preissignale staatlich begrenzt, könnten gerade die Anreize entfallen, das Angebot auszuweiten oder in den Markt einzutreten. Für eine unmittelbare Preiskontrolle spreche aus ökonomischer Sicht dagegen eher eine dauerhaft abgesicherte Marktmacht, bei der wettbewerbliche Anpassungen nicht zu erwarten seien.

Rechtlich komme es nach § 19 GWB und Art. 102 AEUV darauf an, ob ein marktbeherrschendes Unternehmen unangemessene Preise verlange. Die Schwierigkeit liege vor allem darin, einen belastbaren Beurteilungsmaßstab zu finden. Vergleichsmarktanalysen könnten nur begrenzt helfen, wenn auch die herangezogenen Märkte monopolistisch geprägt seien. Eine Kostenkontrolle werfe wiederum Fragen nach der sachgerechten Kostenzuordnung und der angemessenen Rendite auf. Nach der Rechtsprechung genüge zudem nicht jede Überschreitung des wettbewerbsanalogen Preises; erforderlich sei grundsätzlich ein erheblicher Abstand.

Die grundsätzlichen Einwände gegen eine behördliche Korrektur von Marktergebnissen stellten nach dem Papier die Anwendbarkeit des Missbrauchsverbots nicht infrage. Der Gesetzgeber habe sich ausdrücklich für eine solche Kontrolle entschieden. Behördliche Preissenkungen könnten jedoch Markteintritte weniger attraktiv machen und dadurch den Wettbewerb auf längere Sicht schwächen.

Die ausgewertete Fallpraxis zeige erhebliche Unterschiede zwischen den Branchen. In der Wasser- und Energieversorgung hätten Preismissbrauchsverfahren beträchtliche Rückerstattungen oder Preissenkungen bewirkt. Gerade bei natürlichen Monopolen fehlten häufig Ausweichmöglichkeiten der Abnehmer. Doch auch dort bliebe die Ermittlung eines wettbewerbsanalogen Preises schwierig. Im Pharmabereich verweist das Papier auf europäische Verfahren zu drastischen Verteuerungen älterer Arzneimittel. Die betroffenen Präparate seien nicht mehr patentgeschützt gewesen; eigene Forschungsleistungen der jeweiligen Anbieter hätten nicht vorgelegen. Offen bleibe deshalb, wie die besonderen Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung von Forschungs- und Entwicklungskosten in Verfahren zu patentgeschützten Arzneimitteln zu bewältigen wären.

Für die Kraftstoffmärkte behandelt das Papier den im April 2026 eingeführten § 29a GWB. Die Vorschrift erfasse auf den der Tankstellenabgabe vorgelagerten Märkten neben „marktbeherrschenden“ auch „relativ marktmächtige“ Unternehmen. Anders als das allgemeine Missbrauchsverbot lege sie die Kostenkontrolle als Prüfungsmaßstab fest und verlagere die Darlegungs- und Beweislast für die maßgeblichen Kosten auf die Anbieter. Ob die Regelung die erhofften Wirkungen entfalten werde, müsse sich anhand der laufenden Raffinerieverfahren zeigen.

Im Lebensmittelsektor lägen die Hürden teilweise bereits bei der Marktbeherrschung. Die Ermittlungen im Zusammenschlussvorhaben EDEKA/tegut hätten nach vorläufiger Bewertung des Amtes keine Anhaltspunkte für eine kollektive Marktbeherrschung ergeben. Informelle Prüfungen einzelner Preissteigerungen hätten bislang nicht zu Preishöhenmissbrauchsverfahren geführt, weil entweder die erforderliche Marktstellung gefehlt habe oder sachliche Gründe für die Erhöhungen plausibel dargelegt worden seien. Die politischen Erwartungen an dieses Instrument seien daher gerade im Lebensmittelbereich nur schwer einzulösen.

Vorrangig bleibt nach dem Hintergrundpapier der Schutz des Wettbewerbsprozesses. Eine nachträgliche Preiskorrektur könne im Einzelfall entlasten, beseitige aber nicht die Marktbedingungen, die überhöhte Preise ermöglichten. Das Papier schließt mit einem Plädoyer für den Vorrang wettbewerbssichernder Maßnahmen vor unmittelbaren Preiseingriffen. Preishöhenmissbrauchsverfahren könnten Verbraucher im Einzelfall schützen, beseitigten aber nicht die strukturellen Ursachen überhöhter Preise. Gerade im Lebensmittelbereich seien die politischen Erwartungen an das Instrument nur schwer einzulösen. Konkrete Vorschläge für weitere Gesetzesänderungen enthält der Ausblick nicht.

                                                                                                                                                                                                 Ulrike Suchsland